IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza ai sensi dell'art. 23,
comma 2, legge n. 87/1953, sui ricorsi riuniti nn. 1948/05 e 1951/05
R.G., proposti il primo dal «Consorzio stabile Pitagora» in proprio e
quale capogruppo della costituenda ATI con «Mareco Costruzioni»
S.r.l., rappresentati e difesi dall'avv. Donato De Luca, domiciliato
in Catania presso lo studio di quest'ultimo in via Lago di Nicito 14;
ed il secondo dalla impresa «C. & C. Costruzioni» S.r.l., in proprio
e quale capogruppo mandataria dell'A.T.I. con 1'impresa «Umbria
Cantieri» S.r.l. «CO.ED.I.L.» S.r.l. e «Lo Re Carmelo» s.r.1.,
rappresentata e difesa dal prof. avv. Riccardo Modica domiciliata
presso lo studio di quest'ultimo in Catania, via Teramo n. 21;
Contro nel ricorso n. 1948/05: il Sindaco di Catania -
Commissario delegato per l'emergenza del traffico e per la sicurezza
sismica - rappresentato e difeso dall'Avvocatura distrettuale dello
Stato con domicilio ex lege presso gli uffici di qest'ultima in
Catania, via V. Ognina 149; e nel ricorso n. 1951/05: il comune di
Catania, in persona del sindaco e legale rappresentante pro tempore,
rappresentato e difeso dall'avv. Paolo Patane', dell'Avvocatura
dell'Ente, con domicilio eletto presso gli uffici di quest'ultima in
Catania via G. Oberdan, n. 141; e nei confronti del R.T.I. «CO.MER.»
S.r.l. - capogruppo - e «SI.GEN.CO.» S.r.l. (oggi S.p.A.),
rappresentati e difesi dagli avv.ti prof. Giovanni Pitruzzella e
Francesco Stallone, con domicilio eletto presso lo studio
dell'avv. Andrea Scuderi, in Catania via Giuffrida, 37; per
l'annulamento nel ricorso n. 1948/05: dell'aggiudicazione del
contratto di appalto del «parcheggio scambiatore Fontanarossa»
(provvedimento del 12 maggio 2005 n. 62 del R.U.P. ing. Salvatore
D'Urso) e degli atti preordinati riguardanti il giudizio di anomalia
dell'offerta proposta dalla ricorrente; e nel ricorso n. 1951/05: del
verbale di gara n. 62/05 del 12 maggio 2005, con il quale il comune
di Catania ha ritenuto non giustificata l'offerta economica
presentata dalla ricorrente ed ha conseguentemente disposto in favore
dell'ATI fra le imprese CO.MER e SI.GEN.CO. l' aggiudicazione
dell'asta pubblica per i lavori di costruzione di un'area attrezzata
per la protezione civile integrata con infrastruttura di parcheggio
denominata «Fontanarossa»; dei precedenti verbali di gara nonche' dei
verbali e della corrispondenza della Commissione Aggiudicatrice
relativi alla verifica di congruita' delle offerte; di ogni altro
atto o provvedimento ad essi presupposto, consequenziale o comunque
connesso, ivi inclusi il provvedimento di aggiudicazione definitiva,
gli atti approvativi della gara ed il contratto di appalto, ove nel
frattempo intervenuti;
Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione nel giudizio nel ricorso
n. 1948/05 dell'Avvocatura di Stato, nel ricorso n. 1951/05 del
comune di Catania ed in entrambi del R.T.I. «CO.MER.» S.r.l. -
capogruppo - e «SI.GEN.CO.» S.r.l. (oggi S.p.A.);
Visto il ricorso incidentale, presentato in entrambi i giudizi,
dal R.T.I. «CO.MER.» S.r.l. - capogruppo - e «SI.GEN.CO.» S.r.l.
(oggi S.p.A.);
Visti gli atti tutti della causa;
Udito all'udienza pubblica del 9 febbraio 2006 il relatore,
referendario dott. Salvatore Gatto Costantino;
Uditi altresi' gli avvocati delle parti, come da relativo
verbale;
Ritenuto in fatto ed in diritto quanto segue:
I n f a t t o
Espongono i ricorrenti che con provvedimento del 5 agosto 2004
numero 19/Sind. il Sindaco di Catania, Commissario delegato per
l'emergenza traffico e per la sicurezza sismica, ha approvato il
progetto generale del «parcheggio scamnbiatore Fontanarossa».
Per l'affidamento dell'appalto di realizzazione dei lavori
oggetto dell'opera e' stata indetta la gara al massimo ribasso sulle
opere a corpo per euro 113.991,00 ed a misura per euro 8.828.623,00.
Celebrata la gara, la Commissione ha calcolato la soglia di
anomalia nel 38,03%; nove imprese fra cui le ricorrenti, hanno
prodotto un offerta parte superiore alla predetta soglia, con
conseguente avvio del procedimento di verifica (verbale del 1° aprile
2004) in seno al quale entrambe le imprese ricorrenti hanno
presentato le proprie giustificazioni, delle quali alcune sono state
accolte ed altre sono state rigettate.
A conclusione del procedimento, il seggio ha aggiudicato
l'appalto alla controinteressata(verbale del 12 maggio 2005).
Avverso tale aggiudicazione e' insorto il consorzio Pitagora con
il ricorso numero 1948/05, notificato l'11 luglio 2005 e depositato
il 21 luglio successivo, con il quale, assumendo che se la propria
offerta non fosse stata ritenuta anomala, sarebbe risultata
aggiudicataria, avendo offerto ribasso maggiore della
controinteressata, ha dedotto la seguente articolata censura contro
il giudizio di anomalia dell'offerta:
I) eccesso di potere per errore di fatto, carenza di
motivazione ed illogicita'.
Ha proposto quindi domanda di risarcimento del danno.
Con decreto presidenziale numero 1121/05, e' stata respinta la
domanda di misure interinali provvisorie.
Si e' costituita nel giudizio 1948/05, con memoria depositata il
27 luglio 2005, la Presidenza del Consiglio dei ministri con il
Dipartimento della Protezione civile, chiedendo che si pronunciasse
l'estraneita' delle amministrazioni in epigrafe del giudizio in
esame.
Si e' costituita nel giudizio 1948/05 la parte controinteressata,
depositando in data 1° ottobre 2005 la propria memoria con
contestuale ricorso incidentale, notificato il 26 e 27 settembre
2005, con il quale ha chiesto l'annullamento «dei provvedimenti di
cui ai verbali di gara con i quali l'amministrazione procedente ha
omesso di escludere parte ricorrente».
Contro l'ammissione in gara di quest'ultima, la controinteressata
ha sollevato la seguente articolata censura:
II) violazione e falsa applicazione degli articoli 13 commi 1
e 3, legge 109/94, 93-96, d.P.R. n. 554/1999, 2 e 3 d.P.R.
n. 34/2000.
Avverso l'aggiudicazione della gara alla controinteressata, e
anche insorta, con il ricorso numero 1951/05, notificato in data 11
luglio 2005 e depositato il 21 luglio successivo, l'impresa «C&C
costruzioni», la quale ha dedotto la seguente articolata censura:
III) violazione dell'articolo 30 della direttiva 93/37/CEE
dell'articolo 21 comnma 1-bis della legge n. 109/1994 nonche dei
principi comunitari ed interni in materia di verifica delle offerte
anormalmente basse. Difetto assoluto di motivazione. Violazione della
lex specialis di gara. Sviamento. Eccesso di potere per difetto dei
presupposti, carenza istruttoria, irragionevolezza,
contraddittorieta'.
La controinteressata ha altresi' proposto domanda subordinata di
risarcimento dei danni.
Si e' costituito nel giudizio numero 1951/05 il comune di Catania
con memoria depositata il 9 settembre 2005, che, resistendo al
ricorso avversario, ne chiede il rigetto per sua infondatezza. Nel
predetto giudizio numero 1951/05 si e' altresi' costituita la parte
controinteressata, con memoria depositata il 13 settembre 2005, e
ricorso incidentale notificato il 27 settembre 2005, depositato il 3
ottobre successivo, con il quale ha chiesto l'annullamento «dei
provvedimenti di cui ai verbali di gara con i quali comune di Catania
ha omesso di escludere la parte ricorrente».
Avverso l'ammissione alla gara di quest'ultima, la ricorrente
incidentale ha dedotto:
1) violazione e falsa applicazione dell'articolo 30 comma
1-bis della legge n. 109/1994, coordinato con le norme della legge
regionale 2 agosto 2002, n. 7 e successive modificazioni - violazione
e falsa applicazione del d.m. n. 123/2004;
2) Violazione e falsa applicazione degli artt. 13 commi 1 e
3, legge n. 109/1994, 95 d.P.R. n. 554/1999 e d.P.R. n. 34/2000;
3) Violazione e falsa applicazione degli artt. 13 commi 1 e
3, legge n. 109/1994, 95 d.P.R. n. 554/1999, 3 e ss. d.P.R.
n. 34/2000 sotto altro profilo.
In entrambi i ricorsi, le parti hanno scambiato memorie e
documenti, meglio precisando le proprie deduzioni.
All'udienza del 9 febbraio 2006 i giudizi riuniti sono stati
trattenuti per la decisione.
D i r i t t o
Con entrambi i giudizi, le parti ricorrenti assumono che la
stazione appaltante ha erroneamente considerato anomala la propria
offerta per l'aggiudicazione dei lavori meglio descritti in
narrativa.
Analogamente, in entrambi i ricorsi, la parte controinteressata,
aggiudicataria dell' appalto; lamenta l'illegittima l'ammissione
delle ricorrenti alla gara.
I giudizi sono evidentemente connessi, quanto all'oggetto ed alle
parti e come tali devono essere riuniti.
I) In entrambi i giudizi, essendo i ricorsi rivolti avverso
un provvedimento adottato all'esito di una procedura posta in essere
dal Sindaco di Catania nell'esercizio dei poteri a questo conferiti
in qualita' di Commissario delegato di Protezione Civile per
l'emergenza traffico, il Collegio deve affrontare d'ufficio la
questione relativa alla competenza inderogabile recentemente
attribuita al Tribunale amministrativo regionale del Lazio per la
cognizione di vicende quali quella in esame.
Tale competenza sorge per effetto della norma di cui alla legge
n. 21/2006, pubbl. nella Gazzetta Ufficiale n. 23 del 28 gennaio
2006, che, all'art. 3, per quel che qui rileva dispone: ...omissis
... «2-bis. In tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi
dell'articolo 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225, la
competenza di primo grado a conoscere della legittimita' delle
ordinanze adottate e dei consequenziali provvedimenti commissariali
spetta in via esclusiva, anche per l'emanazione di misure cautelari,
al Tribunale amministrativo regionale del Lazio, con sede in Roma.
2-ter. Le questioni di cui al comma 2-bis, sono rilevate
d'ufficio. Davanti al giudice amministrativo il giudizio e' definito
con sentenza succintamente motivata ai sensi dell'articolo 26, della
legge 6 dicembre 1971, n. 1034, e successive modificazioni, trovando
applicazione i commi 2 e seguenti dell'articolo 23-bis della stessa
legge.
2-quater. Le norme di cui ai commi 2-bis e 2-ter si applicano
anche ai processi in corso. L'efficacia delle misure cautelari
adottate da un tribunale amministrativo diverso da quello di cui al
comma 2-bis permane fino alla loro modifica o revoca da parte del
Tribunale amministrativo regionale del Lazio, con sede in Roma, cui
la parte interessata puo' riproporre il ricorso».
Osserva il Collegio che la fattispecie in esame - in entrambi i
ricorsi - e' attratta nell'applicazione della citata legge
n. 21/2006, art. 3, in quanto il potere amministrativo posto in
essere da parte del Sindaco del comune di Catania e' esercitato come
delegato dell'emergenza traffico, espressamente rientrante nel novero
delle situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell'articolo 5,
comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225 (O.P.C.M. 20 dicembre
2002 n. 3259 in Gazzetta Ufficiale 27 dicembre 2002, n. 302).
Il collegio, pertanto, ritenendola rilevante ai fini della
decisione da assumere in ordine alla predetta trasmissione degli atti
al Tribunale amministrativo regionale Lazio e non manifestamente
infondata, solleva questione di legittimita' costituzionale del
predetto art. 3, e segnatamente del comma 2 nelle sottonumerazioni
bis, ter, quater, come sara' esposto nei seguenti paragrafi e come
gia' fatto in ordine ad altra fattispecie per la cui decisione e'
venuta in rilievo, seppure con diversi presupposti processuali, la
medesima norma (Tribunale amministrativo regionale Sicilia, I, ord.
n. 90 del 7 marzo 2006).
I) La rilevanza della questione ai fini della decisione da
assumere e' di tutta evidenza. Il collegio sarebbe tenuto, sulla base
della normativa sopravvenuta - ove non dubitasse della
incostituzionalita' di essa e quindi non ritenesse necessario
investire il giudice delle leggi della relativa questione - a
trasmettere gli atti al Tribunale amministrativo regionale Lazio, e
cio' per espressa disposizione della nuova disciplina che ne
prescrive l'applicazione ai procedimenti pendenti e quindi anche per
il procedimento odierno, trattenuto in decisione dopo l'entrata in
vigore della disciplina in esame (la quale e' stata pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale del 23 gennaio 2006 ed e' entrata in vigore il
giorno successivo alla sua pubblicazione).
II) Circa la non manifesta infondatezza e le ragioni che fanno
sospettare le norme in esame di incostituzionalita', osserva il
collegio che la normativa introdotta dal legislatore con l'art. 3,
comma 2, da bis a quater, della legge n. 21/2006, contrasta
innanzitutto con l'art. 125 della Costituzione, e segnatamente con il
principio della articolzione su base regionale degli organi statali
di giustizia amministrativa di' primo grado ivi espressa («Nella
Regione sono istituiti organi di giustizia amministrativa di primo
grado, secondo l'ordinamento stabilito da legge della Repubblica»)
che implica il rilievo e la garanzia costituzionale della sfera di
competenza dei singoli organi predetti.
Non appaiono, all'evidenza, manifeste o comunque sufficienti
ragioni logiche o di coerenza istituzionale per derogare a tale sfera
di competenze costituzionalmente garantita nella materia di cui
trattasi quando, come nel caso in esame, le singole situazioni di
emergenza hanno rilievo spiccatamente locale con conseguente
efficacia locale dei relativi provvedimenti adottati dai soggetti
delegati alla cura delle varie situazioni emergenziali, anche se
(arg. ex art. 2 comma 1 lett. «c» della legge n. 225/1992, richiamato
dall'art. 5 comma 1 legge cit.) essi sono adottati per fare fronte a
situazioni che «per intensita' ed estensione debbono essere
fronteggiate con mezzi e poteri straordinari».
III). Anzi, sotto questo aspetto, la norma e' altresi'
contraddittoria ed irrazionale in quanto sottopone al medesimo
trattamento processuale situazioni disparate e differenti tra di
loro.
In questo quadro, l'art. 5 comma 1 della legge 24 febbraio 1992,
n. 225, richiama, ai fini della applicazione dell'intera disposizione
normativa, i casi in cui (ex art. 2 comma 1 lett. «c» della legge
n. 225/1992) sia necessario fare fronte con mezzi e poteri
straordinari alle calamita' naturali, catastrofi o gli altri eventi
che richiedano tale intervento per intensita' ed estensione. La
previsione di cui alla legge n. 21/2006 radica la competenza del
Tribunale amministrativo regionale Lazio in tutti i casi in cui sia
dichiarato lo stato di emergenza ai sensi del comma 1 dell'art. 5
appena citato e quindi con esclusione dei casi di intervento di
protezione civile per gli eventi che possano essere affrontati
mediante interventi attuabili dai singoli enti e amministrazioni
competenti in via ordinaria (art. 2 lett. «a») e di quelli che
richiedano intervento coordinato di questi ultimi (art. 2 lett. «b»).
Si osserva, dunque, che il sistema della Protezione Civile e'
articolato in vari livelli di intervento, contraddistinti dal
corrispondente grado di ampiezza della situazione emergenziale. Per
ogni tipologia territoriale e «qualitativa» della situazione di
emergenza e' chiamato ad intervenire in merito il «livello» di
governo piu' vicino alla concreta dimensione delle comunita' colpite
e della natura dell'emergenza, quindi secondo un chiaro criterio di
sussidiarieta' e senza escludere - funzionalmente e residualmente -
che determinate funzioni siano «trasversali» ossia comprendano le
competenze di piu' amministrazioni o livelli di governo.
A fronte di questa multiformita' possibile di manifestazioni
concrete dell'esercizio del potere, la regola generale di
ripartizione delle competenze delineata dagli artt. 2 e ss. della
legge Tribunale amministrativo regionale appresta una tutela coerente
con l'art. 125 della Costituzione: derogando ad essa, l'art. 3 della
legge n. 21/2006, contraddittoriamente ed immotivatamente assegna ex
lege rilevanza nazionale a qualsiasi controversia insorga
nell'esercizio del potere di protezione civile, facendo leva solo
sulla necessita' che esso presupponga l'intervento extra ordinem e
quindi a dispetto dell'articolazione del potere previsto dalla legge
n. 225/1992, posto che assegna la competenza funzionale a conoscere
delle relative questioni al Tribunale amministrativo regionale Lazio
(e quindi spinge l'interprete a dover ritenere che il legislatore
abbia cristallizzato una valutazione di rilevanza nazionale di
qualsiasi questione, inerente la Protezione Civile, richieda
interventi extra ordinem).
Appare utile rilevare, in questa sede, come la giurisprudenza
della Corte costituzionale abbia espressamente riconosciuto che:
con l'articolo 5 della legge n. 225 del 1992, e' attribuito
al Consiglio dei ministri il potere di dichiarare lo stato di
emergenza in ipotesi di calamita' naturali, ed a seguito della
dichiarazione di emergenza, e per fare fronte ad essa, lo stesso
Presidente del Consiglio dei ministri o, su sua delega, il Ministro
dell'interno possano adottare ordinanze in deroga ad ogni
disposizione vigente, nel rispetto dei principi generali
dell'ordinamento giuridico;
art. 107, comma 1, lettere b) e c), del decreto legislativo
31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti
amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in
attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59), a sua volta,
chiarisce che tali funzioni hanno rilievo nazionale, escludendo che
il riconoscimento di poteri straordinari e derogatori della
legislazione vigente possa avvenire da parte di una legge regionale;
queste ultime due previsioni, inoltre, sono gia' state
ritenute dalla Corte costituzionale (sentenza n. 327 del 2003) come
espressive di un principio fondamentale della materia della
protezione civile, sicche' deve ritenersi che esse delimitino il
potere normativo regionale, anche sotto il nuovo regime di competenze
legislative delineato dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001,
n. 3 (Modifiche al Titolo V della parte seconda della Costituzione).
Alla luce di quanto sopra ricordato, la Corte ha dichiarato
illegittimo l'articolo 4, comma 4, della legge della Regione Campania
n. 8 del 2004, nella misura in cui essa ha attribuito al Sindaco di
Napoli i poteri commissariali dell'ordinanza n. 3142 del 2001 del
Ministro dell'interno, dopo la scadenza della emergenza alla cui
soluzione tale ordinanza era preordinata, in quanto in contrasto con
l'art. 117, terzo comma, della Costituzione (Corte cost. 82/2005).
Tale ragionamento comporta che, in relazione alla legge
n. 225/1992 ed all'art. 107, comma 1, lettere b e c d.lgs.
n. 112/1998, possieda rilievo nazionale «solamente» il potere di
dichiarare lo stato di emergenza e quello, distinto dal primo seppure
ad esso finalisticamente connesso, di derogare a norme
dell'ordinamento con poteri extra ordinem.
Ne consegue dunque che, sotto questo profilo, la norma in esame
e' irragionevole per contraddittorieta' e disparita' di trattamento
processuale, poiche' utilizza lo stesso procedimento per situazioni
del tutto differenti quanto ad ambito territoriale e livello e
qualita' degli interessi pubblici coinvolti, nonche' per contrasto
con l'art. 117 della Costituzione, poiche' implicitamente, finisce
per attribuire rilievo nazionale anche alle questioni riservate alla
competenza regionale.
IV) Ancora, l'aggravio della tutela giurisdizionale, soprattutto
ove, come nella specie, esso non sia giustificato da una effettiva
natura accentrata (o dall'efficacia estesa a tutto il territorio) dei
provvedimenti sui quali deve esercitarsi la cognizione del Tribunale
amministrativo regionale Lazio, comporta indubbia violazione
dell'art. 24 della Costituzione, in particolare della possibilita' di
tutela dei propri diritti ed interessi enunciata al primo comma;
detta tutela ne risulta minorata, per la evidente maggiore
difficolta' di esercitare le relative azioni presso il Tribunale
amministrativo regionale del Lazio piuttosto che presso gli organi
giurisdizionali localmente istituiti. Cio' vale sia per la fase
transitoria in cui i giudizi pendenti trasmigrano al Tribunale
amministrativo regionale del Lazio, sia per le future nuove
controversie che secondo la nuova normativa dovrebbero essere ab
initio instaurate presso detto Tribunale amministrativo regionale.
Quanto al primo caso, l'aggravio di difesa delle parti e' palese
proprio nel caso oggi all'esame del Collegio ove la causa era stata
trattenuta per la decisione e, se non fosse intervenuta la norma di
cui alla citata legge n. 21/1996, il giudizio sarebbe stato definito;
mentre in applicazione delle suddette norme, le parti dovrebbero
riassumerlo al Tribunale amministrativo regionale del Lazio con
evidente e palese defatigatoria reiterazione di attivita' processuali
oramai mature per la decisione.
La Corte ha ritenuto, in un caso in cui il legislatore aveva
disposto l'estinzione ope legis di giudizi pendenti (art. 10, comma
primo, legge n. 425/1984), che siffatta disposizione, in quanto
«preclude al giudice la decisione di merito imponendogli di
dichiarare d'ufficio l'estinzione dei giudizi pendenti, in qualsiasi
stato e grado si trovino alla data di entrata in vigore della legge
sopravvenuta», percio' stesso «viola il valore costituzionale del
diritto di agire, in quanto implicante il diritto del cittadino ad
ottenere una decisione di merito senza onerose reiterazioni» (Corte
costituzionale, sentenza n. 123 del 1987).
Sebbene la fattispecie in esame sia diversa da quella oggetto
della citata pronuncia, il principio tuttavia, ad avviso -de1
collegio, e' nello stesso modo applicabile. Accade infatti, nel caso
presente, che chi abbia gia' un giudizio pendente davanti al
Tribunale amministrativo regionale locale, ed addirittura abbia
ottenuto una decisione cautelare, debba proseguire altrove nella
propria iniziativa giudiziaria, addirittura (se ne parlera' piu'
diffusamente infra) rimanendo esposto ad una seconda pronuncia
cautelare sollecitata dalla parte soccombente davanti al giudice
adito prima dell'entrata in vigore della legge in questione.
V) Altro profilo di incostituzionalita' va ravvisato, inoltre,
nella violazione del principio del giudice naturale precostituito per
legge, di cui all'art. 25 della Costituzione. La norma costituzionale
ora citata, stabilendo che «nessuno puo' essere distolto dal giudice
naturale precostituito per legge», esclude, come la stessa Corte
costituzionale afferma, «che vi possa essere una designazione tanto
da parte del legislatore con norme singolari, che deroghino a regole
generali, quanto da altri soggetti, dopo che la controversia sia
insorta (sentenze n. 419 del 1998; n. 460 del 1994 e n. 56 del 1967»;
il principio e' in tali termini, e con tali citazioni dei precedenti,
richiamato nella sentenza della Corte n. 393 del 2002). Come la Corte
ha insegnato, perche' tale principio possa considerarsi rispettato
occorre che «... la regola di competenza sia prefissata rispetto
all'insorgere della controversia» (sentenza n. 193 del 2003); e basta
scorrere le numerose decisioni della Corte costituzionale in materia
di principio del giudice naturale per rilevare che e' proprio la
preesistenza della regola che individua la competenza rispetto al
giudizio il criterio fondamentale in base al quale sono state
valutate le questioni sollevate.
Tale profilo di incostituzionalita' si apprezza particolarmente,
ad avviso del collegio, nella parte della disciplina in questione
(comma 2-quater), che non solo ne dispone l'applicazione ai processi
pendenti., ma addirittura consente una riforma dei provvedimenti
assunti, in sede cautelare, in tali giudizi pendenti, e cio' ad opera
di un organo giurisdizionale pariordinato a quelli di provenienza
(trattasi di giudici tutti di primo grado, il Tribunale
amministrativo regionale del Lazio non essendo un «super-Tribunale
amministrativo regionale»). Cosi' facendo, in sostanza, il
legislatore ha introdotto un rimedio inedito, che non e' di secondo
grado e che finisce per costituire un doppione del gia' espletato
giudizio (cautelare) di primo grado, senza alcuna possibilita' di
inquadramento tra i rimedi noti e tipizzati (appello, revocazione,
reclamo) Pertanto, anche l'art. 25 della Carta costituzionale risulta
vulnerato dalla normativa denunciata dal collegio; e se ne trae
conferma da una recente decisione della Corte costituzionale, che,
sebbene in relazione a disciplina totalmente diversa, ha avuto modo
di affermare un principio generale, che e' quello della appartenenza
della competenza territoriale alla nozione del giudice naturale
precostituito per legge. Precisamente, la sentenza n. 41 del 2006
afferma, anzi, ribadisce (come testualrnente essa si esprime, citando
sentenze precedenti in termini), che «alla nozione del giudice
naturale precostituito per legge non e' affatto estranea "la
ripartizione competenza territoriale tra giudici, dettata da
normativa ne tempo anteriore alla istituzione del giudizio" (sentenze
n. 251 del 1986 e n. 410 del 2005)».
Per altro, atteso che il principio del doppio grado di giudizio
nella giustizia amministrativa, sia in sede cautelare sia in sede di
merito, riceve garanzia costituzionale dall'art 125 della Carta (cfr.
Corte cost., sentenza n. 8 del 1982), si configura un ulteriore
profilo di violazione di detta norma. Viene infatti ad essere
introdotto, per le controversie pendenti, un anomalo percorso (su cui
gia' il collegio ha poco prima espresso i propri dubbi di
incostituzionalita) che stravolge l'ordinario iter giudiziario.
La regola e' che ad un giudizio di primo grado segua, ove la
parte soccombente appelli, un giudizio di secondo grado, sia che si
tratti di giudizio cautelare, sia che si tratti di giudizio di
merito; giammai e' prevista una doppia pronuncia sulla stessa materia
da parte di due diversi giudici di primo grado, uno dei quali
abilitato a riformare la decisione del primo giudice. Orbene, ad
avviso del collegio, siffatta disciplina integra altresi' violazione
del principio del «giusto processo», di cui all'art. 111, comma
primo, della medesima Carta («La giurisdizione si attua mediante il
giusto processo regolato dalla legge)».
Sempre con riferimento ai processi pendenti, infatti, la parte
soccombente nel giudizio cautelare verrebbe ad essere fornita di uno
strumento giurisdizionale anomalo e atipico a tutela della propria
(legittima, ma da esercitare in modi conformi ai principi
costituzionali) aspirazione ad ottenere una pronuncia favorevole in
secondo grado (che deve tuttavia essere un vero giudizio di secondo
grado, e non, si ribadisce, un inedito duplicato del giudizio di
primo grado).
Cio' corriporterebbe altresi' una evidente violazione del
principio del ne bis in idem, che, se pure non espressamente
contemplato dalla Carta costituzionale, deve ritenersi corollario del
medesimo generale principio del «giusto processo» teste' richiamato.
VI) Da ultimo, secondo un aspetto diverso che si riconnette
ancora al tema del giudice naturale, la norma in esame viola
l'art. 23 dello statuto della Regione Sicilia (legge costituzionale
n. 2 del 26 febbraio 1948) a norma del quale «Gli organi
giurisdizionali centrali avranno in Sicilia le rispettive sezioni per
gli affari concernenti la Regione. Le Sezioni del Consiglio di Stato
e della Corte dei conti svolgeranno altresi' le funzioni,
rispettivamente, consultive e di controllo amministrativo e
contabile. I magistrati della Corte dei conti sono nominati, di
accordo, dai Governi dello Stato e della Regione. I ricorsi
amministrativi, avanzati in linea straordinaria contro atti
amministrativi regionali, saranno decisi dal presidente della regione
sentite le sezioni regionali del Consiglio di Stato». Tale norma e'
stata «interpretata» dall'art. 5 del d.lgs 6 maggio 1948 n. 654,
contenente norme per l'esercizio delle funzioni spettanti al
Consiglio di Stato nella Regione Sicilia, il quale prevede che il
Consiglio di Giustizia esercita le attribuzioni devolute dalla legge
al Consiglio di Stato in sede giurisdizionale nei confronti di atti e
provvedimenti definitivi «dell'amministrazione regionale e delle
altre autorita' amministrative aventi sede nel territorio della
regione».
Osserva il Collegio che gia' con «la sentenza della Corte cost.
in data 12 marzo 1975 n. 61, dichiarando l'illegittimita'
costituzionale delle limitazioni poste dall'art. 40 legge 6 dicembre
1911 n. 1034 alla competenza del Tribunale amministrativo regionale
Sicilia, e' stato ritenuto che siano state a quest'ultimo conferite
tutte le controversie d'interesse regionale considerate tali
dall'art. 23, comma 1, d.l. 15 maggio 1946 n. 455, comprendendosi in
tale categoria le controversie sorte da impugnazione di atti
amministrativi di autorita' centrali aventi effetti limitati al
territorio regionale ovvero concernenti pubblici dipendenti in
servizio nella regione siciliana» (Consiglio Stato, sez. VI, 26
luglio 1979, n. 595).
Quindi la legge n. 21/2006, in esame, e' costituzionalmente
illegittima anche nella sua parte in cui, in violazione dell'art. 23
dello Statuto regionale, sia nella sua formulazione letterale, che
nella interpretazione pacifica che di esso ha maturato la
giurisprudenza, anche costituzionale, riserva al Consiglio di
Giustizia Amministrativa ed in primo grado al Tribunale
amministrativo regionale Sicilia, la competenza (funzionale, secondo
la dottrina) a conoscere circa le controversie sorte da impugnazione
di atti amministrativi di autorita' centrali aventi effetti limitati
al territorio regionale, quali indubbiamente vanno considerati quelli
all'esame del Collegio nei ricorsi odierni.
VII) Per tute le esposte considerazioni, deve sollevarsi la
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 2-bis,
comma 2-ter, cornma 2-quater, legge n. 21/2006, per contrasto con gli
artt. 3, 125, 24 e 25 della Costituzione e per contrasto con
l'art. 23 dello Statuto della Regione Sicilia.
Deve pertanto essere disposta la trasmissione degli atti alla
Corte costituzionale per la decisione della predetta questione di
legittimita' costituzionale, sospendendosi il giudizio instaurato con
il ricorso in epigrafe, fino alla restituzione degli atti da parte
della medesima Corte.